[Revista ANADE]

El Fondo Monetario Internacional por primera vez en 2015, y de nueva cuenta en el Reporte sobre México emitido el 4 de Noviembre de 2016, recomendó a nuestro país constituir un Consejo Fiscal, para mejorar funciones del Estado asociadas a las finanzas públicas.

A partir del año 1914 cuando se organizó el primero en Holanda, los Consejos Fiscales se han constituido en 47 países incluidos los conformados por socios de México en Norteamérica, a saber Estados Unidos y Canadá; en países de Latinoamérica como Chile y Colombia, o en economías europeas relevantes como Reino Unido y España, solo por mencionar algunos.

Con distintas variantes, los Consejos Fiscales en estos y otros países, tienen como característica común, ser órganos consultivos apartidistas, que asesoran en distintas formas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo en temas de presupuesto, finanzas públicas, endeudamiento y responsabilidad fiscal.

En el caso de México, varias voces autorizadas han sugerido que el Consejo Fiscal debiere ubicarse en el ámbito del Poder Legislativo, pero teniendo personalidad jurídica propia, contar con un alto grado de autonomía en el desempeño diplomático e sus actividades, y contando con plena independencia funcional.

A la fecha operan en el ámbito de la Cámara de Diputados, el Centro de Estudios de la Finanzas Públicas, y por otro lado, el Instituto Belisario Domínguez en la esfera de la Cámara de Senadores. Sin duda que en estas instituciones puede estar la semilla de un Consejo Fiscal, pero es indispensable generar un arreglo institucional mucho más sólido, que dé profundidad, certeza y permanencia a sus actividades.

Una de las funciones centrales de un órgano como el que se propone, es hacer una evaluación formal y dinámica de las políticas públicas y las acciones de gobierno, que puedan constituir una amenaza a la sanidad de la Hacienda Pública.

Para lograrlo, el Consejo Fiscal debería involucrarse en aspectos tales como el análisis de los supuestos macroeconómicos, la definición del presupuesto, generar ciertos informes periódicos, y ejercer funciones normativas en políticas fiscales, en materia de ingresos, gastos y deuda pública.

Hay que decirlo: México se ha quedado rezagado en la conformación de uno de los órganos que en muchos países ha contribuido a generar certidumbre.

La fiscalización de las finanzas públicas alrededor del mundo, y México no es la excepción, es una de las facultades más relevantes de los órganos legislativos. Particularmente en nuestro país, estas atribuciones tienen como finalidad aprobar y vigilar el desempeño del presupuesto de egresos de la federación y la revisión de la cuenta pública, evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios del presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas, entre ellos se incluye el Plan Nacional de Desarrollo y el cumplimiento de sus metas.

Los recientes efectos de la crisis económica global han puesto en el centro del debate el papel que juega el Poder Legislativo dentro del ciclo presupuestario y sus funciones relacionadas con el control de los recursos públicos. Por ello, alrededor del mundo se ha estudiado hasta dónde es posible que este Poder tenga un papel mucho más relevante ante los diferentes factores que intervienen en una crisis. Una de las respuestas observadas en diferentes países, ha sido el fortalecimiento de las atribuciones de este Poder, desde el monitoreo del comportamiento de las finanzas públicas nacionales y la evaluación de políticas fiscales.

Así, el fortalecimiento de las atribuciones de los poderes legislativos ha venido acompañado del surgimiento de órganos de carácter técnico con especialización en el análisis de diversas dimensiones de las finanzas públicas, cuya labor se centra en apoyar sus tareas legislativas, así como en la generación de información relevante y oportuna que permite hacer recomendaciones u opiniones técnicas.

En el caso mexicano, la necesidad del fortalecimiento del Poder Legislativo Federal, en materia presupuestaria, viene seguido desde hace varias décadas de una constante serie de modificaciones a sus leyes orgánicas y a sus reglamentos internos, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Diputados.

En ambas Cámaras surgieron institutos o centros de información como respuesta, primero, a la prestación de un servicio de orden técnico para auxiliar a las comisiones ordinarias de dictamen legislativo que tuvieran competencia en asuntos de hacienda pública; así como a los grupos parlamentarios, senadores y diputados que necesitaran de este tipo de apoyos para el mejor desarrollo de sus funciones.

Así, a finales de la década de los noventa se delineó con mayor fuerza la estructura orgánica y funciones del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados y la del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.

Sin embargo, la creación del Centro de Estudios, así como la Dirección General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez, que apoya a la Cámara de Senadores en materia hacendaria, y las amplias facultades para la revisión, análisis, aprobación, control y auditoría del presupuesto, con que cuenta el Poder Legislativo, no han sido suficientes para que los integrantes de este Poder las ejerzan a cabalidad.

Aunado a estos órganos, que coadyuvan en la labor parlamentaria, se cuenta con la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), órgano interno de las ASF, que posee facultades para emitir opiniones y afianzar las tareas en materia hacendaria.

Estas instancias poseen facultades que permiten la revisión de las finanzas públicas, emiten opiniones sobre la hacienda pública en diferentes aspectos y que fusionadas en un solo instituto o consejo, o bien considerar únicamente la estructura del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, podrían proporcionar excelentes resultados a quienes manejan la política fiscal.

Sin embargo, ninguno de sus análisis tiene la autonomía y el alcance que nos haría pensar que estamos ante la presencia de una institución capaz de promover la transparencia y credibilidad para asegurar que las políticas fiscales estén saneadas y sean sostenibles, encargado de las tareas técnicas relacionadas con el proceso de toma de decisiones de las políticas fiscales, tanto para las previsiones del presupuesto o seguimiento de la evolución presupuestaria o de las reglas fiscales, así como para el análisis a largo plazo de sostenibilidad de las finanzas públicas y su análisis normativo donde se especifiquen comportamientos macroeconómicos y de finanzas públicas que sean eficientes.

Propuesta de Conformación:

Para la creación de un Consejo Fiscal de las Finanzas Públicas en México, deben tomar en cuenta la estructura de órganos legislativos ya existentes que cuentan con recursos humanos y financieros que le darían cabida, además de incorporar las mejores prácticas que se desarrollan en el ámbito internacional.

Para llevar a cabo este proyecto, es necesario fijar con claridad y precisión el objetivo del Consejo, de tal suerte que sea un órgano técnico que provea de análisis, asesoramiento, evaluación y monitoreo tanto de la Política Fiscal como de la Política Presupuestal y en su caso, de los impactos económicos nacionales que puedan modificarlas, con la finalidad de emitir opiniones o recomendaciones sobre la política fiscal y presupuestaria.

Para este caso, el Consejo Fiscal podrá proporcionar, si así lo considera conveniente, supuestos macroeconómicos y presupuestarios, con previsiones a mediano y largo plazo, así como su seguimiento a través de indicadores de desempeño de las Políticas Fiscales y Presupuestales.

Como consecuencia de lo anterior, este Consejo Fiscal podría generar insumos para la revisión del presupuesto que sea enviado por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados y emitir recomendaciones técnicas sobre el análisis de las propuestas normativas que se realicen a la Ley de Ingresos de la Federación.

Igualmente, el Consejo realizará el análisis técnico de la información que genere el Ejecutivo Federal, el Banco de México, el Instituto Nacional de Geografía y Estadística, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social y la Procuraduría de Protección al Contribuyente, así como todos aquellos consejos o instituciones que produzcan información sobre aspectos económicos, fiscales o presupuestarios en el país.

En cuanto a las atribuciones del Consejo, y considerando el catálogo más amplio que se establece en la iniciativa del Colectivo Peso, se considera que podrían incluirse los análisis de resultados presupuestarios; efectos e impactos de las políticas actuales y, en su caso, futuras evaluaciones y recomendaciones normativas sobre políticas fiscales y presupuestarias mediante propuestas de mejoras al gasto público, impacto recaudatorio y análisis o evaluación presupuestal; valoraciones sobre el cumplimiento de los objetivos de política fiscal y económica del Gobierno y, en su caso, proveer de alertas sobre desviaciones en el cumplimiento de planes; elaboración de estudios de impactos económico presupuestal y de política fiscal presente, así como de los de mediano y largo plazo; estimaciones del impacto fiscal de las medidas propuestas por el Poder Ejecutivo Federal que se pretendan adoptar y que puedan influir en la economía del país; así como de las distintas iniciativas que sean dictaminadas por la Cámaras de Diputados.

En cuanto a su funcionalidad y composición, el Consejo Fiscal estará adscrito al Congreso de la Unión, como lo están actualmente tanto el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas como el Instituto Belisario Domínguez y que se propone su fusión o el aprovechamiento de la estructura del Centro, sin embargo es importante establecer que será un órgano con autonomía técnica, funcional y presupuestal, ya que es la base estratégica para operar de forma independiente; así como es fundamental que el Consejo estudie los beneficios o aspectos negativos que las reformas fiscales puedan generar en la economía y en la parte de desarrollo empresarial.

Sobre este mismo aspecto, es necesario que el Consejo evalúe las acciones que puedan mejorar la política fiscal de forma independiente, que armonice todas las distintas leyes que actualmente se tienen como son la Ley de Disciplina Contable y de Responsabilidad Hacendaria y de la Auditoría Superior de la Federación, entre otras.

El Consejo debe tener análisis prospectivo sobre las propuestas de modificaciones fiscales y su impacto en los distintos sectores, ya que no existen criterios independientes que se puedan evidenciar sobre las decisiones que toma la SHCP.

Es indispensable señalar que los efectos de las recomendaciones que se darán por el Consejo Fiscal no serán vinculatorias.

La misma conformación de los órganos les otorgaría amplia legitimidad, ya que en él participan por invitación expertos de instituciones que tienen que ver directamente en la construcción de información y cuyos marcos legales son construidos dotando de facultades a cada uno de sus órganos.

Por ello, es importante que en las opiniones que genere el Consejo hacia las Comisiones competentes de cada una de las Cámaras, éstas justifiquen a través de estudios técnicos, las razones por las que no se considerarán las recomendaciones.

El Consejo Fiscal señalará en su marco de actuación, que sus recomendaciones y actuaciones serán transparentes y públicas, siempre apegadas al diálogo y como resultado de interactuar con otras autoridades y poderes para el acceso a la información.

En cuanto a su composición, el Consejo Fiscal estará adscrito al Congreso de la Unión y éste habrá de designar a un Presidente, además de determinar la forma de designación y funciones específicas del Director Ejecutivo.

Al Consejo Consultivo podrán asistir como invitados especiales y para tratar asuntos de su competencia, funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), principales instituciones responsables de recopilación y divulgación de información en nuestro país.

El Consejo Consultivo, como órgano colegiado, tendrá como funciones emitir las opiniones técnicas relacionadas con el proceso de toma de decisiones de las políticas fiscales, tanto para las previsiones del presupuesto y cálculo de gastos, como para la evaluación o seguimiento de la evolución presupuestaria y / o de las reglas fiscales, así como para el análisis a largo plazo de sostenibilidad de las finanzas públicas.

El Consejo Fiscal estará compuesto por cinco consejeros expertos con experiencia en las materias hacendaria y financiera, quienes serán elegidos por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público del Senado de la República y de la Cámara de Diputados, así como de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados por un periodo de cuatro años de manera escalonada, lo que permitirá una reorganización gradual. Igualmente se podrá renovar su designación considerando su desempeño.

Para su selección, los consejeros expertos serán evaluados por su currículum a través de un sistema de puntaje realizado por la Auditoría Superior de la Federación y, posteriormente, propuestos en sistema de ternas para su elección por las comisiones correspondientes.

Por cada consejero experto seleccionado se nombrará un suplente que entrará en funciones en caso de que el titular sea sustituido o renuncie.

El Presidente del Consejo Consultivo será quien represente al órgano y pueda dar cuenta de todas las tareas realizadas por el Consejo y sus decisiones.

El Director Ejecutivo, será seleccionado por oposición, y será elegido por los miembros del Consejo Consultivo. El Director Ejecutivo llevará la coordinación operativa del órgano de acuerdo a las decisiones del Consejo e instrucciones del Presidente. Para el desarrollo de sus tareas dentro del Consejo Fiscal, se apoyará de un equipo profesional.

Características

El Consejo Fiscal de la Finanzas Públicas debe tener estas características:

1.- Independencia

▪ Deben ser capaces de suministrar análisis objetivos desvinculados de toda influencia política, sobre todo si sus funciones están directamente ligadas al proceso presupuestario o que se tienen facultades para formular recomendaciones. El Consejo debe adoptar los principios de transparencia, rendición de cuentas y amplia publicidad.

▪ El Consejo debe adoptar la configuración de sus decisiones tipo órgano colegiado, ya que implica la emisión de recomendaciones.

▪ La independencia del Consejo Fiscal en México, necesita que los nombramientos sean realizados por el Congreso tomando en cuenta su experiencia.

2.- Mandato

▪ El Consejo Fiscal tiene la facultad para atender los efectos desestabilizadores de una crisis, sin que sea requerida su opinión, como la no aplicación de la regla fiscal.

▪ Le da seguimiento a todo el proceso presupuestario:

Planificación de la política fiscal

− Plan de estabilidad.

− Previsiones Macroeconómicas.

▪ Seguimiento Presupuestario

− Proyecciones de presupuesto.

− Identificación de riesgos.

▪ Aplicación de la Ley.

− Activación de los mecanismos preventivos, correctivos y coercitivos.

− Evaluación de los Planes económicos y financieros.

▪ Análisis de sostenibilidad a largo plazo.

▪ No exhaustivo: posibilidad de opiniones a iniciativa propia

3.- Autonomía funcional

▪ La Dirección Ejecutiva debe tener plena capacidad de gestión: apertura a recursos financieros, recursos humanos y acceso a la información.

▪ Se debe invertir ambiciosamente en términos de recursos para el mandato.

▪ Contar con instrumentos adecuados al mandato, como una amplia política de difusión de informes y metodología; el permitir la replicabilidad de los resultados, entre otras.

Contar con un Consejo Fiscal, puede generar certeza y estabilidad, al asegurar un desempeño ordenado de las finanzas públicas, sin importar el perfil ideológico o conformación del gobierno en funciones.

El Congreso de la Unión, tiene una clara oportunidad de crear las bases para que la aspiración de contar con un Consejo Fiscal sea una realidad.